Jak funguje systém kontroly České národní banky?

Představte si, že jedete po dálnici D1 a na Vysočině sněží, snížili jste rychlost na 100 km/hod. Přes to vás zastavuje dálniční hlídka a dovídáte se, že jste porušil §18 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, který říká, že řidič musí přizpůsobit rychlost jízdy zejména svým schopnostem, vlastnostem vozidla, stavu pozemní komunikace, povětrnostním podmínkám. Dozvíte se, že vzhledem k výše zmíněným okolnostem dálniční hlídka stanovila jako maximální přípustnou rychlost za daných okolností na 60 km/hod. Vy jste tuto rychlost překročil o 40 km/hod, a proto vám bude odebrán řidičský průkaz. Že je takovýto výklad zákona nesmysl? Že jste se s tím nikde nesetkali?

Nicméně tímto způsobem postupovala Česká národní banka při kontrolách finančních institucí na základě vyhlášky ČNB č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, která byla s účinností od 5. 3. 2014 nahrazena novou vyhláškou ČNB č. 23/2014 Sb.

Podívejme se blíže na vztah rizik a výnosů v oblasti finančnictví. K tomu nám poslouží graf níže (je pouze ilustrativní a není založen na reálných statistických propočtech):

• Oblast A vymezuje nízkorizikové úvěrové klienty s vysokou pravděpodobností návratnosti úvěru, avšak s téměř nulovým výnosem pro finanční instituci.
• Oblast B vymezuje klienty s měřitelným rizikem selhání klienta, avšak právě v této oblasti dosahují finanční instituce maximálního výnosu z úvěrového portfolia.
• Oblast C jsou potom klienti s vysokou pravděpodobností selhání klienta, jejichž úvěrování vede ke ztrátám finanční instituce.

Celý problém řízení rizik finančních institucí spočívá v tom, že hranice mezi jednotlivými oblastmi neumí nikdo, ani úředníci z ČNB, spočítat. Takže tyto hranice neurčuje a ani nemůže určit žádná vyhláška, ani ta stará č. 123/2007 Sb. ani ta nová č. 23/2014 Sb.

Samozřejmě, že pro úředníky z ČNB je zcela přirozené tlačit riziko finančních institucí co nejblíže k hranici mezi oblastmi A a B. Nicméně v oblasti A není dost příležitostí pro všechny finanční instituce na trhu a ani v ní nemohou dosahovat zisku. A pro národní hospodářství je nanejvýše potřebné financovat podniky z oblasti B. Vždyť v souvislosti s ekonomickou krizí se hovoří o neochotě bank financovat podniky jako o jedné z příčin její vleklosti.

Ryze byrokratický přístup úředníků ČNB ke kontrolám finančních institucí lze dokumentovat na této zkušenosti z praxe: My víme, že ten úvěrový případ je v pořádku, vy jste však do spisu nezaložili příslušný dokument xy, a proto musíte u tohoto úvěru snížit jeho klasifikaci. Nejde tedy o to, v jakém stavu je úvěrové portfolio, ale o to, kolik jste do spisu založili papírů.

Na zhoubnost regulace bankovního sektoru upozorňoval ve svém článku „Regulace je stejná jako rakovina“ (Ekonom 3.-9. 10. 2013, číslo 40) i Pavel Kysilka, generální ředitel České spořitelny.

Přičemž to, že byrokratický přístup k řízení rizik není k ničemu, dokumentuje i tento citát z odpovědi London School of Economics královně Alžbětě II na otázku, proč ekonomové nevarovali včas před hospodářskou krizí: Rizikový management byl považován za důležitou část finančních trhů. Jedna z našich (tj. britských, poznámka autora) největších bank, nyní znárodněná kvůli ztrátám, měla 4000 rizikových manažerů.

Výborný teoretik ještě nemusí být skvělý praktik. Kdyby tomu tak bylo, profesoři financí (a úředníci ČNB, poznámka autora) by byli nejbohatšími lidmi na světě. (obě citace z: Bankovní unie; Morální hazard evropských rozměrů? Sborník textů č. 100/2013; CEP; Pavel Kohout: Poučení z krizového vývoje.)

Podívejme se nyní, na základě praktických zkušeností, na to, jak ČNB aplikovala vyhlášku č. 123/2007 Sb. v praxi (dále jen jako „vyhláška“).

Na zasedání Asociace družstevních záložen prohlásil pan Vladimír Tomšík, viceguvernér ČNB, že při kontrole měří ČNB všem stejným metrem – nepřiznal tímto de facto nerespektování práva volby dané finanční instituce v rámci §8 vyhlášky.

Vyhláška v §8 stanovila: „Povinná osoba naplňuje požadavky stanovené na řídicí a kontrolní systém s ohledem na svou velikost, organizační uspořádání, povahu, rozsah a složitost činností, které vykonává nebo hodlá vykonávat, a přihlíží přitom k vývoji prostředí, v němž podniká, včetně vývoje v oblasti řádné správy a řízení společnosti.“ a v §9 odstavci (3) vyhláška stanovila:

„Česká národní banka uveřejňuje ve Věstníku České národní banky

a) přehled vybraných uznávaných standardů a přehled vybraných vydavatelů uznávaných standardů,

b) srovnávací standardy (benchmark), jejichž obsahem jsou očekávání České národní banky při naplňování požadavků této vyhlášky.“

§8 vyhlášky je značně „gumový“ (tj. nelze u něj objektivně stanovit, kdy je splněn) obdobně jako §18 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu. Proto §9 odstavec (3) vyhlášky určuje ČNB povinnost vydávat příslušné uznávané standardy a srovnávací standardy. Jenže ČNB tak nikdy neučinila. Jediné úřední sdělení (Věstník ČNB částka 19/2007 ze dne 6. srpna 2007), které se této problematiky týká, odkazuje formou webových adres na cizojazyčné texty, v kterých však rovněž žádné konkrétní uznávané standardy nenaleznete. Je vůbec přípustné v českém právním systému odkazovat na cizojazyčné texty jako na zdroj zákonných povinností?

„Gumovost“ jednotlivých paragrafů vyhlášky přiznávají i auditoři z „velké čtyřky“, když vám zcela na rovinu sdělí, že ani oni nejsou schopni zaručit, že jimi navržená opatření pro vaší finanční instituci bude ČNB považovat za dostatečná.

Důkazem skutečnosti, že ČNB nesplnila svou povinnost vyplývající z §9 odstavce (3) vyhlášky je i to, že v žádném svém kontrolním zjištění a kontrolním protokolu se ČNB neodkazuje na žádné úřední sdělení, které by konkretizovalo ustanovení §8 a §9 vyhlášky. Jako jeden příklad za všechny si uveďme situaci, kdy ČNB kritizuje způsob stanovení předmětu úvěru. Odkazuje při tom na §27 vyhlášky, kde se praví:

„(1) Povinná osoba soustavně řídí riziko

a) úvěrové, tržní, operační, likvidity, koncentrace a

b) další významná rizika, kterým je, nebo může být vystavena, zejména riziko reputační, strategické, spojené se zdroji kapitálu a financováním nebo spojené s účastí v konsolidačním celku, včetně rizika operací se členy téhož konsolidačního celku, ledaže pro povinnou osobu nepřichází toto riziko v úvahu nebo není významné.

(2) Další vymezení některých požadavků na řízení vybraných rizik je uvedeno v příloze č. 1 této vyhlášky.“

V tomto paragrafu a ani v příloze č. 1 se nic o konkrétním stanovení předmětu úvěru neříká. Celá vyhláška není o konkrétních ustanoveních v tom kterém případě, ale o tom, že rizika je nutno odpovídajícím způsobem řídit a každá finanční instituce si podle §8 vyhlášky může zvolit svůj vhodný způsob.

Přitom převážná většina paragrafů vyhlášky je značně „gumových“. Za všechny ještě jeden příklad: §10 vyhlášky Povinná osoba musí zabezpečit, aby veškeré schvalovací a rozhodovací procesy a kontrolní činnosti včetně souvisejících odpovědností, pravomocí a vnitřních předpisů bylo možné zpětně vysledovat (rekonstruovat). K zabezpečení tohoto požadavku slouží též systém uchování informací, který povinná osoba musí zavést a udržovat. Ani zde se nikde nedovíme, do jaké hloubky musí být tento paragraf naplněn. V extrémním případě můžeme, podle zásady čím více papírů tím lépe, požadovat zápis z každého společného oběda dvou spolupracovníků finanční instituce.

Ostatně ČNB zcela bez skrupulí tvrdí „každý subjekt si musí sám vybrat, který z uznávaných standardů si vybere“. Jenže na základě čeho, když ČNB vhodné uznávané standardy nikde nedefinovala a tak si otevřela možnost, jakýkoliv standard vybraný finanční institucí označit za nevhodný.

ČNB se ani nepokusila finančním institucím naznačit meze, v kterých by se měly pohybovat. Pokud ona sama nějaké manuály pro kontrolu má, tak je drží v přísné tajnosti, aby mohla kdykoliv kteroukoliv finanční instituci svými požadavky zaskočit.

Ani tolik diskutované finanční úřady při svých kontrolách takovýmto způsobem nepostupují. Ze zkušenosti si troufám tvrdit, že každý subjekt na 90 % zná požadavky, které musí splnit, aby měl jistotu, že kontrolou finančního úřadu projede bez potíží. Zbývajících 10 % je předmětem neustálých diskusí, jak požadavky finančních úřadů zprůhlednit.

Je tedy vůbec v právním řádu civilizované evropské země přípustné, aby byly prováděny kontroly na základě „gumových“ paragrafů, o kterých nikdo nemůže tušit a ani objektivně stanovit, v jakém rozsahu, jakým způsobem a do jaké hloubky bude kontrolní subjekt vyžadovat jejich plnění?

V případě měření rychlosti na silnicích jde o to nejcennější, co máme, o naše životy, a to mnohdy o životy těch, kteří nehodu nezavinili. Přesto si policie ČR nedovolí zastavovat auta v případě deště, sněžení nebo námrazy a pokutovat je za rychlou jízdu mimo rámec zákonných omezení rychlosti. Chce-li policie v kritických úsecích měnit rychlost jízdy podle momentální situace, tak buduje elektronické ukazatele rychlosti. Je-li někde instalován stacionární radar, jsou na něj řidiči předem upozorněni.

Naproti tomu ve finanční oblasti o životy nejde. Má snad ČNB křišťálovou kouli, že si dovoluje předvídat, co se v dané finanční instituci v budoucnu stane a v které „zatáčce“ vypadne z trati pouze na základě množství papírové dokumentace uložené do spisu?

Jediným objektivním kritériem úspěšnosti řízení rizik jsou dlouhodobě dosahované ekonomické parametry finanční instituce (tak jako v silničním provozu je jediným kritériem naplnění §18 zákona o silničním provozu skutečnost, že auto nehavarovalo).

Podle mého názoru je systém kontrol ČNB naprosto byrokratický, subjektivní, nepredikovatelný a hlavně nerespektující tržní realitu. ČNB nesplnila svou zákonnou povinnost danou §9 odstavcem (3) vyhlášky a nechává kontrolované subjekty v naprosté nejistotě o jejich počínání. Je vůbec v právním systému ČR legální takovýto přístup ke kontrole? Co na to právnické fakulty, advokáti a soudy včetně těch nejvyšších?

Pozn. red.: Přestože jde o názorový text autora, požádali jsme odbor komunikace České národní banky o reakci.