Proč počet úředníků neustále roste?

Zdá se, že rozrůstání byrokracie nelze zastavit. Kde jsou příčiny tohoto problému? Skrývá se jeho řešení v inspiraci soukromým sektorem?

Administrativa doprovází všemožné aktivity, jako je vyřizování daňových záležitostí, zaměstnávání pracovníků, převod nemovitostí, řešení obchodních sporů, nebo vyplnění a podání daňového přiznání. Proč počty úředníků mají tendenci neustále růst? Čím to, že se nadměrnou byrokracii nedaří zvládat? Proč ve veřejné správě existuje tendence k přezaměstnanosti?

Světová banka vydává každoročně zprávu o podmínkách podnikání, která má pomoci investorům k rozhodnutí, ve které zemi mají investovat. V letošní zprávě Doing Business 2009 Světová banka zařadila Česko na 75. místo ze 181 hodnocených zemí. Podle zprávy Česko trápí složitá, zbytečná a náročná administrativa, kterou jsou podnikatelé nuceni vykonávat, hospodářství brzdí nadměrná byrokracie.

Neustále rostoucí počet úředníků

Byrokracií se ve své knize „Zákony profesora Parkinsona“ zabývá britský spisovatel Cyril Northcote Parkinson (1909–1993). V mnoha pasážích knihy Parkinson poukazuje na problémy a souvislosti iracionálního rozhodování v institucích, neefektivitě fungování státní byrokracie a byrokratického rozhodování. Vtipně, s nadhledem a trefně zde popisuje dělbu moci mezi vládci a úředníky, odkrývá podstatu a princip fungování veřejné správy a byrokratických nešvarů.

Podle Parkinsona počet úředníků neustále roste, a to nezávisle na objemu práce a úkolů. Rostoucí počet úředníků při klesajícím množství práce dokládá růstem počtu úředníků britských koloniálních úřadů v době, kdy se britská říše rozpadala, nebo růstem počtu úředníků admirality v době, když počet válečných lodí v aktivní službě klesal.

V podstatě nezáleží na tom, jaké výstupy mají být vytvořeny a skutečnost, že se v úřadě plýtvá  bývá skryta. Výkladem prováděcích předpisů může některý úřad například dojít k závěru, že některý podnik nebo podřízený orgán musí podávat jisté hlášení. Na straně úřadu tím vzniká příležitost ke vzniku pracovního místa pro úředníka, provádějícího zpracování, kontrolu a dohled nad podáváním příslušného hlášení.

Příslušný pracovník bude pravidelně zpracovávat výkazy, obstarat stanovená razítka a podpisy a výsledné fascikly předávat k archivaci. Existuje zde ovšem přidaná hodnota? Bude někdo vytvořených výstupů vůbec používat k rozhodování? Bude tato hlášení někdo někdy vůbec číst? Není to vše nesmyslné už jenom proto, že si někdo prvotní údaje na straně toho, kdo podává hlášení, prostě vymyslí, aby splnil povinnost?

Aby mohla všechna tato činnost probíhat, pracovníkovi úřadu muselo být připraveno pracoviště, byl zakoupen pracovní stůl, počítač, tiskárna. Aby archivační oddělení zvládlo zpracovávat větší objem archivací, byl možná přijat další pracovník i tam, možná bylo zřízeno detašované archivační pracoviště. Fungování dohledové a kontrolní činnosti, v tomto příkladu možná opírající se o vymyšlená data, tak ve svém důsledku znamenalo navýšení celkového rozpočtu úřadu. Ten, kdo fungování tohoto úřadu sponzoruje, prostě musí sáhnout hlouběji do kapsy.

Příčiny nárůstu počtu úředníků

Parkinson popisuje skutečnost, že počet úředníků v jakémkoli úřadě bude v průběhu času neustále narůstat. Zdůvodňuje to tím, že pracovník byrokratického úřadu, který se cítí přepracovaný, nedává výpověď, ani se o svou práci nedělí se svým kolegou, ale snaží se získat dva i více podřízených. Díky zvýšení počtu svých podřízených tento úředník neohrožuje svoje postavení, naopak svoji pozici a moc zvyšuje. Protože je počet pracovníků financován z peněz, o kterých lze říci „z cizího krev neteče“, nebývá takové rozšíření počtu pracovníků v byrokratické organizaci zásadním problémem.

Úředníci si v takto bobtnající organizační struktuře mohou navzájem přidělávat tolik práce, že vše bude trvat dlouho, bude vykonáváno mnoho činností, které ve skutečnosti nepřidávají hodnotu a jsou plýtváním. Parkinson třeba uvádí příklad vyřizování dopisu, který je řešen střídavě sedmi pracovníky. Pan E se rozhodne, že dopis patří do pravomoci pana D. Pan D vytvoří návrh a předloží ho panu C. Pan C návrh dramaticky seškrtá a vyzve pana D k jeho projednání. Když je návrh projednán, může být předložen panu A. Pan A ho předá k vyřízení panu B, který jej deleguje panu G. Pan G ovšem právě odchází na dovolenou, tak věc předává panu F. Sedm lidí si navzájem vytvoří tolik práce, že všichni mají co dělat a co řešit. Skutečný přírůstek práce tak nemá žádný vztah k množství potřebné práce a množství skutečně vytvořené přidané hodnoty.

graf_pocet_uredniku

Počet pracovníků v sektoru veřejné správy v ČR rostl v letech 1995 až 2006 v průměru o 1,2% ročně (zdroj dat ČSÚ)

Proč má firma orientovaná na zisk předpoklady být efektivnější?

Soukromé firmy jsou orientovány na zisk, svou činností usilují o zhodnocení kapitálu vlastníků a dosažení výnosů, a proto zde existuje tlak na zvyšování produktivity a efektivity. Čím produktivněji a rychleji firma svého zákazníka k jeho spokojenosti obslouží, tím větší předpoklad má k tomu, aby přežila a ekonomicky prosperovala. Budou-li se zákazníci vracet a budou firmu doporučovat, budou do firemní pokladny přitékat větší tržby, které umožní financovat rozvoj firmy a vlastníky požadované výnosy.

Firma závislá na příjmech od svých zákazníků je ohrožena tím, že nevytvoří-li přidanou hodnotu oceněnou zákazníkem za konkurenceschopné náklady, zákazníci odejdou ke konkurenci a finanční příjmy se propadnou. Budou-li se propadat příjmy, nemusí se dostávat prostředků na provoz, bude se muset zeštíhlovat, šetřit a uzavírat nevýdělečné úseky.

Na rozdíl od firem ovšem úřady financovány příjmy od svých zákazníků obvykle nejsou, zdroje pro své fungování získávají ze zdrojů třetích stran. Úřady typicky fungují díky rozpočtovým příjmům, které se podaří pro příslušný rok získat. Snahou úřadu je maximalizovat získaný rozpočet, získat od svého sponzora co nejvíce. Čím větší je rozpočet, tím větší zdroje jsou k dispozici, tím lépe na tom úřad je. Snaha o maximalizaci rozpočtu je ovšem v rozporu se zájmy uživatelů služeb daného úřadu i v rozporu s úsilím o lepší využití zdrojů, zvyšování produktivity a efektivity.

Je běžné, že na adresu úřadů a úředníků padají v této souvislosti různé kritické poznámky. Zaměstnanec pracující v soukromém podniku, který se musí pro svou podprůměrnou mzdu značně ohánět, může konstatovat: Přál bych, aby ti úředníci poznali, jak se maká v soukromé sféře, kde si na sebe musíme vydělat. Občan může s roztrpčením poukazovat na neefektivitu Městského úřadu: Musel jsem na jeden odbor našeho Městského úřadu. Pro příjem a vyřizování záležitostí občanů jsou zde tři kanceláře. U dvou byla cedulka „dovolená“. Ve třetí kanceláři seděly tři úřednice a debatovaly nad kávou. Jedna se uvolila dát mi podací razítko s tím, že vyřízení bude trvat nejméně 2–3 měsíce. Další dvě dámy ani nezměnily téma evidentně soukromého hovoru. To nebudí dobrý dojem. Tak tedy nevím.“ Někdo jiný může k neefektivitě administrativy podotknout: „Dneska, když všechno dělají na počítači, máme předpoklady k tomu, aby toho stíhali dvakrát tolik, než v dobách, kdy jich byla oproti dnešku polovina a hrabali se v papírech.

Parkinson své úvahy o přezaměstnanosti ve státních uzavírá konstatováním, že chápe toho, kdo pokládá nárůst počtu úředníků za zásah do ekonomiky, který snižuje celkovou nezaměstnanost. Zmiňuje ale i otázku, že v hospodářství, ve kterém jeden úředník čte zápisy dalších úředníků, se zbytečně plýtvá cennými zdroji, které by mohly sloužit jinde.

Selský rozum napovídá, že když se snižuje administrativní zátěž, finanční náročnost a rychlost státní správy, mají firmy a podnikatelé více času věnovat se vlastnímu podnikání a vytváření přidané hodnoty. Proč se tedy odbourávání administrativních a byrokratických překážek a zrychlování státní správy nedaří, když je toto úsilí veřejně tolik deklarováno?

Anketa

Chtěli byste pracovat na úřadě?

26 názorů Vstoupit do diskuse
poslední názor přidán 14. 9. 2010 10:16