PPP - spása rozpočtu, nebo cesta do pekel?

Partnerství veřejného a soukromého sektoru, označované mezinárodní zkratkou PPP, se i v Česku stává stále frekventovanějším pojmem. Tento způsob financování investičních projektů a služeb může být v mnohém výhodný, ale jsou s ním spojena i nemalá rizika.

PPP – plný pytel problémů

Součástí představení Návštěvní den Miloslava Šimka a Jiřího Grossmanna byla i rubrika nazvaná PPP Š+G aneb Plný Pytel Problémů Šimka a Grossmanna. V ní tito mistři humoru řešili velmi svérázným způsobem problémy diváků. Určitě by s přehledem zvládli navrhnout i nějaké skvělé řešení nedostatku peněz na financování výstavby dálnic, věznic, škol a realizaci mnoha dalších projektů. Jak postupně slábne přísun výnosů z privatizace státního majetku, děravá státní kasa stále více zeje prázdnotou.

Nedostává-li se státu peněz, obvykle si je prostě vypůjčí. Žádný dlužník, dokonce ani stát, si ovšem nemůže vypůjčovat donekonečna. Dluhy se totiž také musí splácet. To zatěžuje státní rozpočet tak, že při zadlužování dříve či později narazí na rozpočtová omezení. S rostoucím zadlužením se také snižuje dostupnost dalších úvěrů. Nedostává-li se státu peněz a nemůže-li si z nějakého důvodu vypůjčit, nezbývá než realizaci některých projektů oddálit, nebo je úplně zrušit. Pokud ale některý projekt jednoduše zrušit nelze a zdržení jeho realizace by přineslo velké obtíže, stát se dostává do zapeklité situace.

Nedostatek prostředků na financování velkých, investičně náročných, ale přitom velmi potřebných projektů ve veřejných rozpočtech, není jen českým specifikem. Když už nemáme Šimka Grossmannem, aby zasvěceně poradili, nezbývá než se porozhlédnout, jak se s tímto problémem vypořádali v cizině. V devadesátých letech minulého století se zprvu ve Velké Británii, později pak v řadě dalších zemí, začal stále více uplatňovat nový způsob financování velkých projektů v oblasti výstavby a oprav dopravní infrastruktury a dalších služeb zajišťovaných veřejným sektorem, který nabízel elegantní řešení.

Jednalo se o PPP, což neznamená plný pytel problémů, ale zkratku z anglického Public Private Partnership, neboli česky Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Podstatou PPP je zajištění přípravy a realizace určitého projektu formou spolupráce mezi orgány veřejné správy a soukromými podnikatelskými firmami. Stát, region nebo obec se touto formou snaží získat partnera, s nímž by se nejen podělil o finanční zátěž projektu, ale na něhož by zároveň přenesl i část rizik spojených s jeho realizací a dosáhl přitom i větší efektivity.

Proč využít PPP?

Při zapojení soukromých firem do projektů, které by se jinak odehrávaly zcela v režii státu, by tedy mělo jít o víc než jen o řešení aktuálního nedostatku peněz ve veřejných rozpočtech. Přenese-li veřejný sektor určitý rozsah své působnosti v rámci vybraného projektu na soukromou firmu, mělo by tím zároveň dojít k úsporám a omezení rizik neúspěchu. Rychlou a efektivní realizaci projektu by soukromá firma měla zvládnout lépe než stát, hlavně proto, že je na úspěchu projektu přímo ekonomicky závislá. Veřejný sektor si tak ponechá jen roli zadavatele a kontrolora realizace projektu.

Klíčový význam pro úspěšnost projektu má jeho správné zadání, objektivní výběr správného partnera a nastavení správných podmínek partnerství. Pokud se toto všechno podaří, zbývá vše pojistit dokonalou smlouvou. Ve všech těchto fázích přípravy PPP projektu lze však udělat spoustu chyb, které mohou mít na výsledek projektu fatální následky. Nepovedeným pokusem o takovýto projekt byla v Česku třeba smlouva o výstavbě dálnice D47, která byla pro údajnou nevýhodnost zrušena a smluvnímu partnerovi vyplaceno stamilionové odstupné.

Hlavním důvodem stále širšího uplatnění PPP ve většině zvláště méně rozvinutých zemí stále zůstává nedostatek finančních zdrojů ve veřejných rozpočtech. V Česku to asi nebude jinak. K této domněnce svádí třeba fakt, že s využitím PPP při realizaci některých projektů kupodivu nemá problém ani sociální demokracie, která rozhodně není příznivcem oslabování role státu ve prospěch soukromých firem, spíše naopak. Když je ale státní kasa prázdná, asi nezbývá než vzít na milost i ryze kapitalistické metody.

Kdo ponese rizika?

Klíčový význam pro úspěch každého PPP projektu má správné rozdělení rizik mezi oba, resp. všechny účastníky projektu. Rizika by měla být nejprve identifikována, vyhodnocena a pak by mělo následovat jejich smlouvou podložené rozdělení. Jednotlivá rizika by měla přejít na tu stranu, která si s nimi lépe poradí. Větší míra převzatého rizika by měla pro soukromou firmu znamenat vyšší potenciální zisk a naopak. Ochota převzít více rizik za menší odměnu by pak měla být pro veřejný sektor jedním z klíčových kritérií pro výběr partnera, který získá příslušnou koncesi.

Bude-li formou PPP projektu realizována například výstavba dálnice, soukromý partner by neměl příliš váhat převzít na sebe riziko spojené s její výstavbou. Ostatně to by mělo být důvodem jeho zapojení do projektu. Určitě se ale bude zdráhat převzít na sebe rizika, která nebude moci sám přímo ovlivnit. Například riziko spojené s výkupem pozemků a včasným vydáním územních rozhodnutí nebo riziko poptávky. Lze tedy očekávat, že bude-li částka vyplácená státem soukromé firmě za vybudování a správu dálnice kvůli špatnému výběru mýtného a nižším tržbám za dálniční známky v budoucnu nižší, než předpokládal projekt, stát na to doplatí – a to doslova.

Správně vyhodnotit a minimalizovat rizika přitom stát při zadávání veřejných zakázek a řízení projektů doposud příliš neuměl. Jen málo velkých staveb bylo v Česku dokončeno v původním termínu a s původním rozpočtem. Do budoucna bude záležet na podmínkách koncesního řízení a především na dokonalosti koncesních smluv, zda se podstatnou část nejistoty budoucích příjmů a nákladů úspěšně podaří přenést z veřejného sektoru na soukromý subjekt. Pokud bude tato oblast podceněna, lze jen očekávat, že výsledkem PPP projektů budou další soudní spory a arbitráže o miliardy neochráněných investic a ušlého zisku.

Jako smetí pod rohožkou

Pořizování investic a zajišťování veřejných služeb s využitím PPP vypadá lákavě. Ovšem jen na první pohled. Kromě špatné identifikace a rozdělení rizik je tu i spousta dalších potenciálních problémů. Příprava a realizace PPP projektů je sice od června loňského roku upravena zvláštním koncesním zákonem, to ale neznamená, že by právní úprava v této oblasti poskytovala jasný výklad, o dalších souvisejících zákonech nemluvě. Velkým úskalím u většiny PPP projektů například bude povinné stanovení předpokládané hodnoty předmětu koncesní smlouvy a příjmu koncesionáře za dobu platnosti koncesní smlouvy.

V případě dlouhodobých koncesních smluv, v nichž půjde o miliardy korun, také bezpochyby hrozí korupční jednání. Argumenty, že objektivitu a transparentnost koncesních řízení zajistí dozor státu i veřejnosti, protože se bude jednat o velké zakázky, příliš přesvědčivě nepůsobí. Stejným způsobem údajně má být zajištěno i to, že touto formou budou realizovány pouze investice, které jsou skutečně potřebné a u nichž je forma PPP projektů efektivnější než tradiční způsoby jejich realizace. Pokud však veřejný sektor při zadávání veřejných zakázek dosud mnohdy selhával, je otázka, proč by tomu u PPP projektů mělo být jinak.

Hlavní riziko PPP projektů ovšem spočívá právě v důvodu, který stojí za jejich rostoucí popularitou. Umožní totiž snížení okamžitého zatížení veřejných rozpočtů tím, že tuto zátěž rozloží do delšího časového období. Výsledek je tedy stejný, jako kdyby si například stát vypůjčil formou vydání státních dluhopisů. Pokud PPP projekt nepřinese žádnou další přidanou hodnotu, vyjde jeho realizace patrně dráže než při realizaci investice tradičním způsobem.

Díky PPP projektu se ovšem sníží aktuální deficit veřejného rozpočtu. Zároveň tím ale vzniknou další budoucí mandatorní (povinné) výdaje zatěžující rozpočty v dalších letech. Jejich nejvýznamnější „výhodou“ je, že dnes nejsou tolik vidět. Stejně jako smetí zametené pod rohožku.

PPP ano, či ne?

Je-li nezbytné realizovat investice nebo zajistit služby, na které ve veřejných rozpočtech nejsou peníze, mohou být PPP projekty vhodným řešením. Mělo by ale být striktně dodrženo, že nutnou podmínkou zapojení soukromých zdrojů do financování veřejných zakázek musí být možnost veřejné kontroly. To znamená že tyto projekty nebudou prezentovány jen jako skvělá řešení, díky nimž se podaří rychle postavit dálnice, věznice, školy, soudní budovy atd., aniž by došlo k zatížení veřejných rozpočtů.

Veřejnosti by měla být vždy zároveň poskytnuta i srozumitelná informace, co takovéto řešení bude obnášet do budoucna, tedy jaké závazky pro veřejný sektor, potažmo daňové poplatníky, z té které koncesní smlouvy vyplývají. Jinak je to stejné, jako kdyby se manžel chlubil před manželkou zbrusu novým rodinným autem, ale zapomněl by jí sdělit, že ho pořídil na leasing, který budou muset společně pět let horko těžko splácet. Při zvážení dopadů měsíčních splátek na napjatý rodinný rozpočet by pak radost manželky z nového vozu asi velmi rychle vyprchala.

Anketa

Věříte projektům PPP?